人大代表建议
从提出到落实，有多长的路要走？
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“有些公司推出消费卡，但是一旦出现公司违约的问题，比如跑路了，消费者极有可能遭遇维权难，应该出台一些措施，对这种预付式消费进行监管。”2019年山东省两会上，姜东提出这样一条建议。
他是山东省人大代表，也是青岛市人大代表、新阶层代表人士和青岛市人民调解员协会会长。作为任期中的人大代表，他已经向山东省、青岛市提出多条建议，预付式消费、网约车、日租房等民生相关的议题都是他所关心的内容。
他在建议中写道：相关部门应建立规范的预付式消费企业的行业规范准则，增设预付式消费企业违约惩戒制度，从政府层面给消费者提供最大限度的保障，避免因法律空白和监管不利造成消费者的损失。此外，建议对实行预付费的企业在市场监管部门进行备案，提前进行管理，有效预防产生问题。
发现问题，提出建议，收到答复，已经成为了各级人大代表的重要工作职责之一。作为国家权力机构代表，全国人大代表提出的建议，更是对国家部门工作部署有着重大意义。
姜东代表工作照，图片由本人提供
三年，9651条建议
人大代表建议机制源于代表向大会提出提案的权利。第一届全国人大一次会议期间，工程师出身的夏以焜代表提出了三份关于工矿方面的提案，代表着代表“提案”制度正式发挥作用。1982年，《组织法》明确了“全国人大代表可以依法提出议案或建议、批评和意见”，代表“提案”制度退出历史舞台。之后，随着代表法的制定、重点督办建议制度的建立，代表们提建议的程序以及部委办理答复建议逐步规范化。
《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第18条规定：“代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见。建议、批评和意见应当明确具体，注重反映实际情况和问题。”
记者查阅了国务院组成部门、特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位、国家局共63个部门以及最高院、最高检网站，以十三届一次会议至十三届三次会议为时间段，共搜索到9651条人大代表建议复文，以此获取第十三届全国人大代表们的建议内容。
各部委三年间收到建议数量一览
数据来源：各部委政府信息公开页，仅包括法定主动公开内容。部分部门、部分建议不属于法定主动公开，故未收录。
草 教 发 财 商 卫 人 农
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人民，不变的主题
统合所有建议，以时间为分类，各个部委收到建议呈现出差异性与统一性，但无一不和人们的衣食住行、国家社会的和谐发展息息相关。
深究代表们的关注重点，“人民”仍是根本与核心。
三年间，各部委收到了多少条建议？
数据来源：各部门政府信息公开页
从各部门收到的建议数量上看，农业部、教育部与卫健委受关注最多。卫健委在十三届三次会议中收到建议数量激增，该届人大会议正是新冠疫情爆发后第一次全国人大会议，公共卫生、健康等话题不仅迅速占据人们视野，代表们也尤其关注后疫情时代公共卫生体系建设与社会心理健康安全。许多代表从制度设计、政策导向等各个方面对公共卫生和健康安全提出展望。
农业部在2019年收到的建议数量最多，而2020年正是打赢脱贫攻坚战，实现全面小康的决胜之年。在最后的冲刺阶段，各个代表也为乡村振兴建言献策。
代表在为人民呼求什么？
数据来源：各部门政府信息公开页
不同部门收到建议的诉求也有明显分野。教育部收到的有关制度文件建议最多，教育改革、教师结构、学生健康发展成为多数主题。在高考改革、中考改革、校园安全等主要导向性措施不断出台的当下，代表们纷纷为各类改革措施提出建议。政策倾斜类建议往往是代表为某个地区争取优惠政策和特殊发展，发改委、商务部、财政部等资金相关性高的部门收到大量区域政策倾斜类建议，代表为某地区和当地人们争取优惠政策。
宏观来看，建议可归纳为：
数据来源：各部门政府信息公开页
从建议内容的宏观母题来看，社会类议题的建议数量最多，细究之下“民生”是许多代表的着眼点，对乡村振兴、医疗保障、人才培养等提出各方面建议。其次，经济和生态文明建设也是代表们中的热议话题，代表们纷纷推荐建议自由贸易港、经济试验区等选址，也为环境保护、污染治理提出解决方案。
这也与人大代表“为人民”的职责理念密切相关。宪法第七十六条规定：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”
姜东关注的预付式消费，同样出现在全国人大代表们的建议中。2018年，一位代表就关注到我国《消费者权益保护法》中对“预付式消费”监管不足，建议出台《预付消费卡销售使用管理规定》；2020年，商务部共收到5条有关预付式消费建议，建议商务部加强对有关乱象的整治，保障消费者权益。
预付消费卡场景展示，图源 unsplash
姜东的建议来源于生活，也扎根于生活。从交通事故调解到遗产继承、房屋纠纷、物业纠纷等生活的方方面面，十年的调解工作下来，姜东的调解成功率达到了98%以上，与群众的密切交流让他发现了不少基层治理“难点”。
“我们青岛曾经出现过健身房突然倒闭的现象，但是它有几百号人的会员，这种情况就损害了消费者的利益。还有一种情况就是卖卡的年限远远超出了店面租赁合同的年限，如果金额数量较大的话，就有可能构成诈骗了。”
姜东这样评价人大代表建议工作。“我们用小的切口去解决小的问题，但是小的问题可能会是一个全青岛市、全山东省、乃至全国的热点问题。”
“着眼全国”，还是“精耕地方”？
数据来源：各部门政府信息公开页
作为“谏言者”的人大代表们关注民生问题，更加着眼于全国与地方。
在各代表提出的建议中，全国性建议数量占优，主要对制度文件修改和综合性政策落实提出建议；其次为地方性建议，不乏为当地请求政策倾斜、资金补助和制度文件改革内容。而关注国际、外交事务的建议却并不多。外交部收到建议数量也较其它部门更少。
然而，近年来，一带一路、自贸区自贸港、对外贸易等国际事务纷纷成为国家政策重点，建议与政策两相比较，略有差异。虽然也有部分代表提出在某地建立自由贸易港，但往往重于当地经济发展，轻于“对外性”。
在人大代表制度“分配政治”的设计之下，代表们努力通过自身的代表渠道, 在上一级政治格局中，为所在地方谋取特殊利益。在众多政策倾斜性建议中，针对经济发展欠佳地区的区域政策倾斜建议数量更多。
尤其是发改委、商务部、草原局与财政部收到的建议中，地方性建议比例较其它部门更高。主要原因在于，上述部门往往能提供倾斜性政策，如试验区、先行区、重点扶持区域产业等等。而草原局收到的地方性建议往往针对某地具体的自然保护失范情况。
来自复旦大学与杜克大学的左才、张林川和潘丽婷在一项研究中指出：“人大代表在提出争取地方特殊利益的相关建议时，常常会提及“财政困难需要上级支持”和“解决区域发展不平衡”等字眼。经济发展水平较低的地区，财政分配不合理、不匹配的情况往往更多，向上争取资源的需求和动机更强烈。”
对于姜东而言，常年的调解工作让他对百姓视角更为敏感：“人大代表是人民的代表，但我首先是一个老百姓，所以我要从一个老百姓的角度，以人大代表的高度，把看似不起眼的事情提炼出来，发现它对于社会好的一面或者不好的一面，归纳总结再提出建议。”
答复，再答复
“有问必答”人大代表建议制度中的重要环节。
部门收到政府转办的人大建议之后，由主要负责人召开专题会议，并指定具体承办人和责任领导，通过电话等方式和人大代表进行前期沟通以进一步了解代表意愿；由多个部门联合办理的由主办部门牵头，主动联系协办部门协商解决。
确定具体的解决方案后，承办部门以正式行文出具答复意见，由部门主要领导签字后并加盖部门公章后，当面答复人大代表，并由代表本人填写征询意见表，对答复意见是否满意进行表态，有些地区现在开通了人大建议网上系统，代表从网上进行评议。
当面答复结束，将答复函同时报人大和政府相关部门存档。除涉密的办理结果外，涉及公共利益、公共权益、社会关切以及需要社会广泛知晓的建议答复意见，部门应主动进行信息公开。
相关部门出台了哪些文件？涉及哪些领域？
数据来源：国务院政策文件库、国家法律法规数据库
只摘取与8个部门相关的法律法规
八个部门和全国人大、全国人大常委会在2018年4月至2021年7月间共发布相关各类政策文件4508条，从法律法规到通知、公告等不一而足，类型大致可分为：顶层设计、定期更新、意见指导、补充调整。从政策涉及领域来看，同一个领域下的政策文件都来源于多个部门，不同负责领域的部门从各个角度为社会性议题提供了立体的、成体系的解决方案。
以“电力”议题为例，发改委、财政部、草原局、商务部均出台过相关管制措施。发改委侧重电价交叉补贴与新能源发展、财政部关注具体的能源产业、工程补贴，草原局关注部门电力工程对环境的影响。虽然各有侧重，但却为“电力”这一宏观议题下的新现象、新问题提供解决方案。
2021年6月28日，“发改委称完善居民阶梯电价制度”词条冲上微博热搜。实际上，2018年就有多名代表对我国电价交叉补贴制度提出建议，发改委提供的答复与热搜内容并无出入。而发改委近三年来出台过10部有关电价的政策性文件，内容涵盖电价调整、工程临时用电、新能源电力。
民意、建议、政策的一贯性由此体现，建议从民意中诞生，政策在建议中发展。
建议，铺垫与补充
许多代表建议内容最终成为了国家宏观政策的一部分。
2021年7月20日，三孩生育政策及配套支持措施正式出台。相关文件指出，将降低生育、养育、教育成本，推进教育公平与优质教育资源供给，全面开展课后文体活动、社会实践项目和托管服务。7月13日，教育部宣布今年秋季开学后，各地各校将推行课后服务“5+2”模式，结束时间与当地正常下班时间相衔接，引发广泛讨论。
实际上，这些新规并不“新”。回顾八个部门三年收到的建议，直接针对生育政策提出的建议有42条之多，对相关“配套措施”的建议更是涉及方方面面。
在十三届全国人民代表大会二次会议和三次会议期间，教育部收到了数条有关完善“课后服务”、“课后托管”、“校外培训监管”的建议。有代表提出“解决小学生课后托管问题”的建议。教育部在答复中表示，将会加快推进学校课后服务工作全面开展，发挥学校作用、坚持学生自愿、加强安全管理、适当补助教师等方面落实这项民生工程。
在相关政策之中，也不乏捕捉到其它关键词，与代表们的建议相契合。“生育观念”、“托管服务”、“住房保障”、“女性就业”等都是代表热议话题。
“众人拾柴火焰高”，这些建议为最终宏观政策的出台铺垫。
教育部基础教育司司长吕玉刚说：“课后服务还存在各地工作进展不平衡、有的地方课后服务时间偏短、有的经费保障不到位、有的课后服务吸引力还不够强等问题，需要进一步加大工作力度。”
某些情况下，建议对政策的“补充功能”尤其明显。2019年12月30日，武汉市卫健委发布《市卫生健康委关于报送不明原因肺炎救治情况的紧急通知》。这一场重大的紧急公共卫生事件迅速引起卫健委的警觉，新冠疫情防控阻击战打响，一时间大量针对性政策文件迅速出台。
2019年12月以来，卫健委出台政策文件分类与统计
数据来源：国务院政策文件库
滑动上方图例条，查看出台文件数量变化
[注：年.月(旬)]
2020年1月23日，卫健委发布首份针对新冠疫情的文件。1月下旬至3月，诊疗方案、预防与控制、人员保障等文件高效出台、更新。之后卫健委与其它部委开始关注资金使用、医用防护用品管理、信息化建设、就业工作、农民工返乡复岗等内容，文件数量虽有下降，但内容涉及全社会各个领域层面、多样化人群。
全国性，乃至全球性的公共突发事件刺激部门迅速做出反应，从应对疫情的各项细则和操作规范入手制定大量规定、指南，为社会运行提供“拼图”式保障。而在2020年两会中，人大代表针对过去一段时间以来的疫情防控情况，着眼于顶层设计，既统筹整合了前期大量细则的优点，又补充完善空白领域。
针对代表提出的“深化医疗设施‘平战结合’建造理念提升城市综合抗疫能力”建议，卫健委在答复中表示，已草拟“十四五”期间加强突发公共卫生事件医疗救治能力建设方案与其它相关文件，指导各地、各医院提升重大疫情诊疗能力和平战快速转化能力。
在代表们的众多建议中，公共卫生体制建设、完善相关法律法规成为许多代表的诉求，也是对前期卫健委细节化政策文件的总结与补充。
但并不是9651条建议都能走到最后，成为政策文件的一部分。
姜东代表工作照，图片由本人提供
姜东告诉记者，能够解决的建议会在答复之后落地解决，但若是较为复杂的制度化建议，这个流程可能要进行很多遍。
2020年，国家市场监管总局回应消费者关于“老板卷款跑路，充值卡钱难追回”的相关问询时表示，将进一步加强部门间协作，积极推动预付式消费立法，共同营造安全放心的消费环境。
预付式消费乱象也在一定程度上得到了监管。2018年7月27日，上海市人大常委通过了《上海市单用途预付消费卡管理规定》，该规定于2019年1月1日已正式实施。
无独有偶，2021年6月，《北京市单用途预付卡管理条例》面向社会公开征求意见。该条例为预付费消费设定了7天的冷却期。专门针对一些预付费商家自行确定的规定办卡之后不能退的霸王条款，以免消费者冲动消费后无药可救。针对缴费概不退还，丢失不补办、过期视为已消费等等条款，《条例》均明确其为霸王条款。这些规定，创新性地保护了消费者自主选择权。
尽管目前国家层面尚未出台相关规制，但多地出台的“试水性”规定也为全国规范提供了样本与基础。
姜东有一个对外公开的手机号，群众可以通过这个手机号或者联系微信直接和他沟通。除了每年的人民代表大会之外，姜东在“联系群众-发现问题-提出问题”的循环往复中为百姓解决了不少实事。
即使有建议成功落地，姜东也没有时间“回头张望”。“已经习惯了，没有很强烈的成就感。这已经是我的日常工作。这个建议提出的问题得到了解决，后边还有更多事情需要我去做。”